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国家振兴乡村战略与地方农村公路建设之我见

国家振兴乡村战略与地方农村公路建设之我见

(陈杰 胡晓天 廖化福 黄志元 潘世林)

(2018.05.28)


中国是一个以农耕文明和儒家文化并称于世且影响深远的文明古国,改革开放四十年,城乡面貌发生了翻天覆地的变化,特别是中国城市化进程的迅猛推进,吸引了大批农村青壮劳动力到城市就业谋生,人口转移更是加剧了城乡差别的剪刀差,形成了中国“城市像欧洲、乡村像非洲”的巨大落差——遗留在中国农村广袤土地上的空巢老人(“九、九”部落)、孤苦母亲(“三、八”部落)、留守儿童(“六、一”部落)成为被城市边缘化的三大特殊群体,渐进演绎成为中国社会结构治理的“三农(农村、农业、农民)”之焦点与难点问题。

“坐皇宫九重,思田里三农。”(明宣宗)——如何站在新时代伟大复兴的历史节点上更加关注农村、关心农业、关爱农民?让每一个居住、劳作、生活在中国国土上的农民兄弟姊妹都分享到中国改革开放的成果与红利,在国家西部大开发和集中连片特困地区精准扶贫的基础上,党中央顺应时代潮流高屋建瓴地推出了国家振兴乡村战略,为中国乡村与城市的有序发展和共同进步注入了活力与生机,各级政府和交通行业的积极响应与主动落实,更是为占中国人口总数过半以上的农民朋友带来了希望与曙光。

目前,中国物流已然渐进步入了轨道交通时代,但为中国人民“富起来”做出过巨大时代贡献的公路交通运输依然没有退出历史舞台,在现阶段的国家“一带一路”和“长江经济带”战略计划实施中,公路运输仍然承担着城市客货集疏功能和乡村“点到点”或“门到门”位移的物流功能,在国家振兴乡村战略计划的具体推进行动中,有着其它(轨道运输、船舶运输、航空运输、管道运输、高架运输)任何实体交通方式不可替代的地位与作用。

当前中国除西部集中连片特困地区外,中国公路的国家干线公路(编号G字头,下同。)的龙头部分已基本构建完成,省道(S)、县道(X)和企业专用公路(Z)等地方骨架路网也联网互通,乡道(Y)、村道(C)和旅游专用公路(Z)等乡村血脉路网尚需逐步改善提升(等外级公路或未联通断头路)或统一规划新建——这是地方交通职能部门如何拉动“投资马车”以促进辖区经济增长的资源承载与综合效益的考量问题!也是辖区居民特别是当地农民最为关注的民生幸福与社会依存之关联问题!切不可等闲视之。

纵观全国各地的地方政府及其交通主管职能部门,为了积极响应国家振兴乡村战略的号召,大部分把注意力与关注点投向了农村基础设施和公益设施建设上——又一次掀起了农村公路建设的新高潮,以实现各自的精准扶贫、上级补助、转移支付、筑巢引凤、招商引资、旅游吸引、产品促销、文化推荐、健身康养、娱乐休闲、异地消费、互联互通、共享多赢、名片展示等多种阶段性意愿或终极目标。

二0一八年三月九日,经泸州市交通运输局的安排部署,泸州市公路局组织泸州分段全体工程技术人员和公路管护人员到泸县玄滩镇涂场社区参加了农村公路建设现场观摩会,经实地观摩、现场走访、会议介绍和资料查看,笔者对川南泸州地区的农村公路建设的现实状况、实施主体、投资规模、方案标准、项目工期、技术监管、跟踪指导、社会监理、区域协作、交工验收、开放营运、竣工验收、财务审计、成本公示、群众监督等有了一个全新的认知和了解——管中窥豹,当地农村“户户通”工程建设的超前思路理念和属地组织管理为泸县和泸州地区农村公路建设树立了标杆和样板,其经验和做法值得在全市(或全省或全国)范围内经济基础、资源前提、地缘条件、环境承载和社会意愿相同相似的辖区渐进推广和逐步普及;后经九三学社泸州市委农村公路建设课题调研组成员官网搜索、对口咨询、文件检阅、实地审查(三区四县)和大数据分析,获悉我国农村公路建设市场投资规模宏大、地方政府及其交通主管职能部门响应及时、广大农民群众热情高涨、社会依存度和参与度协同互补等大好局面,但也同时存在着规划无序、主体失格、资金缺口、监管缺陷、技术瑕疵、关联干扰、社会空白、约束与限制、调整与补救、发展方向和未来希望等有待探讨与研究的问题,在此以点带面逐一(实例人为忽略“4M+E”或“5W”要素,主动规避“对号入座”的社会风险)收集归纳,以资供给各级地方政府及其交通主管职能部门、项目实施主体和社会各界项目参与人在未来农村公路建设项目实践管理中参考借鉴:

(一)、制定蓝图,落实规划,分步实施。

我国地域辽阔,幅员广大,建设条件千差万别,受益对象参差不齐,且资金有限与资源有限。但目前的农村公路(乡道以下的“村村通”、“社社通”、“户户通”公路和旅游专用公路,下同。)建设市场,普遍存在着有条件的要上马项目,没有条件的创造机会也要上马项目,就看谁争取上级补助、强制企业赞助、募集社会捐赠、按人按户摊派等手段的高明和能力的强弱,用强制力创造竞争力,拿依存度获取知名度,这其实就是农村公路建设监管无序的怪圈。

各级乡镇或街道办事处一级的地方人民政府及其交通监督管理站,应根据国家现行各部、委机构与职能调整的安排部署,在本届任期内依法委托(或谈判或比选或招标,下同。)规划单位和专业人员,按轻重缓急序列合理编制农村公路建设分期实施规划,并报送县、区一级政府交通职能主管部门批准备案后方能逐一实施,否则,县、区一级政府交通职能主管部门将不予拨付补助资金,并视其违规或违法情节移送监察委问责或移送司法机关追究其刑事责任及附带民事责任(下同)。

(二)、严格界限,明确主体,划分责任。

部分地区的农村公路建设项目,有的由村级以下的农村集体合作社或居委会以下的社区来监管,有的由合作社或社区委托给当地有“威信”的个人来监管——造成建设主体失格;有的干脆全权承包给小老板或包工头自行管理,小老板或包工头既当业主又兼承包商,给偷工减料留下了隐患。

根据我国现行法律规定:村委会或居委会是我国除企业法人外最低一级具有法人资格的村民(或居民)自治组织。故任何农村公路建设项目,不得委托给不具备法人资格的任何村委会或居委会以下的机构或团体或个人来监管,但可以依法合同有偿委托给具备专业能力和专业队伍的第三方法人进行代理监管,对此各级乡镇或街道办事处一级的地方人民政府及其交通监督管理站应明文作出有关法人或自然人权利与义务的相关规定,并报送县、区一级政府交通职能主管部门批准备案。

(三)、精心组织,强化勘察,优化设计。

现行的农村公路建设项目,以节约项目资金和工期时间为由头,没有从“人、车、路、环”交通四要素着眼着手进行规范建设,基本上就是在原土路的基础上填平坑凼直接铺装水泥砼或沥青砼路面,或者在新开辟的土基上直接铺装水泥砼或沥青砼路面,根本不考虑当下或未来的交通量拥挤度和汽车荷载等级,也不管土基的地基承载力和路面底基层的抗压强度(弯沉回弹模量值),更不管路线的平面线形、纵面线形和平纵组合,路基路面宽度3.50米以下的窄路很少有渐变错车带,组成公路的重要构成要件的安保设施(安全防护栏、标志标线、视距盲区或视距不良路段的反光透视广角镜、傍山险路的减速路拱与情报告示牌等)、排水设施(涵洞和固化水沟等)、绿化设施(稳固路基、保护路面、行车导向等)、管护设施更是少得可怜……造成已成公路犹如毒蛇一样七弯八拐,超车本无望、会车须掉头、直线无平直美、曲线无流畅美、雨天汇水漫流,反而给路面等级提升后具有行车提速生理适应期的驾驶员(特别是农村毫无人生安全防护的摩托车“裸驾”驾驶员)带来了比过去更为严重的交通安全风险!特别是个别“项目法盲”打着“振兴乡村战略”的大旗,绕开公路路政管路部门和公路养护部门的监管与城市主干—Ⅰ级公路或二级公路或三级公路任意平交接道,人为增加了地方骨架公路的交通安全隐患的事故交织点。

各级乡镇或街道办事处一级的地方人民政府及其交通监督管理站,应责成项目业主(村委会或居委会)根据国家现行的基本建设法律法规和基本建设政策程序,根据公路等级和工程规模依法委托(或谈判或比选或招标,下同。)具有相应资质能力的专业咨询单位、勘察单位、设计单位进行项目前期工作的可行性研究、工程地质与水文地质勘察和一阶段施工图设计,设计文件完成后须委托咨询单位或组织各专业人员组成的专家组进行技术、经济、安全、环保、节能、社会影响评价或评审,并报县、区一级政府交通职能主管部门批准立项(或认可)后方能进入下一阶段的施工招标程序,把设计文件作为指导施工的技术、检测和监理依据,将设计文件作为现场审查与文件审查的经济依据,同步按设计文件强化对项目建设事前、事中和事后的跟踪纠偏纠错。

(四)、募集资金,合理运作,规避风险。

根据本次现场调研和对口咨询反馈:有的积贫积弱地区(国家级贫困县)为了弥补农村公路建设资金缺口以提速旅游业的发展或按时完成对口精准扶贫的政治任务,不惜以政府财政为担保或以自然资源为条件,尝试与财大气粗的投资集团进行公私合营,运用PPP新模式吸引资金超前建设农村公路项目。

PPP新模式作为当下世界经济均不景气的前提下应运而生的新生事物,其运作过程中的优势?劣势?机会?风险?均需在合作项目实践中加以检验,在此不好做出定量的经济评价与定性的社会评价。但是根据党的十九大新规:各级党政一把手须对其任期内的债权债务终身负责,这不是过去离任审计的背书与检讨问题,而是杜绝个人政绩工程或形象工程的政治重器,也是高悬在“幻想把任期内的债务遗留给下一届政府”的官员头上的一把利剑,且国家财政部也发文明令叫停或整改了许多投资过百亿的政府PPP项目。故一切尚不成熟的经验与做法不宜过早地照抄照搬到低端的农村公路建设项目上去做试验。

(五)、跨界合作,互联互通,共建共享。

“邻国相望,鸡犬之声相闻,民老死不相往来。”——这是对历史上蛮荒闭锁之地的真实写照!今天的老、少、边、穷地区,其实就是中国当下仅存的未经人类扰动的绿水青山与金山银山,也是为“中国渐退式生态文明建设”做出最大牺牲的地区!他们虽未脱贫,极少数鳏寡孤独或弱势群体或因病返贫对象甚至还穴居在高山深谷的岩洞或崖洞内或居住在不适合人类生存的石漠化、沙漠化、荒漠化地区,对于这样类似地区的地方政府,落实振兴乡村战略是否应该换一种思路与做法?借鉴历史上或过去成功的案例进行整体移民搬迁,不宜再进行所谓应景的农村公路建设;西部大开发阶段施行的对口输血(转移支付与资金援助或基础设施与公益设施援建等)等帮扶措施,振兴乡村战略阶段是否应变更为更为具体可行的教育扶贫、科技扶贫、产品扶贫、旅游扶贫、服务扶贫等造血手段?也不宜过多过滥地大建农村公路而人为扰动当地生态;平坝河谷地区的振兴乡村战略所对应的农村公路建设,也绝不是当地政府和当地村民“一家之事”,受益的外来企业和外来人口也有共建共享的权利与义务,本着“有钱出钱、有力出力”的原则共同支持建设提供公共交通的人为物体设施;因自然与历史因素共同形成的各级行政区划的分界区域,往往是高山大川的阻隔地区,双方的地方政府应本着公平公正与互利互惠的原则共建共享与互联互通各自的农村断头公路……

悠悠的驼铃已声声远去,繁忙的丝路又陆海相联——二十一世纪是回归太平洋的世纪,中国在经济全球化的今天能够重塑“一带一路”,毋庸置疑,中华儿女也能够在振兴乡村战略中实现党和政府既定的农村公路建设目标。

二0一八年五月二十八日


附录备注:

一、作者单位:1、泸州市公路局:陈杰

2、泸州市教育局:胡晓天

3、泸州市龙马潭区交通运输局:廖化福

4、泸州市公路局泸州分段:黄志元

5、泸州市公路局泸州分段:潘世林

二、通讯地址:泸州市前进中路13号

三、联系电话:13550893721#

四、QQ邮箱:329352847@QQ.com

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